Uppgifter ur allmän handling

Den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF): var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar för att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Begränsningar av den rätten får enligt 2 kap. 2 § TF endast göras i sju uppräknade syften – rikets säkerhet, centrala finans- penning- och valutapolitik, myndigheters inspektion och tillsyn, brottsförebyggande och -beivrande, det allmännas ekonomiska intresse, skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt intresset av att bevara djur- eller växtart – och varje begränsning ska anges i en särskild lag, normalt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL).

Vad som är en allmän handling framgår av 2 kap. 3–7 §§ TF, med den centrala definitionen i 2 kap. 4 § TF som hänvisar vidare till 2 kap. 9 och 10 §§ TF för när en handling ska anses inkommen respektive upprättad. Med handling avses varje framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och antingen har kommit in dit eller har upprättats där.^[2] Med myndighet jämställs riksdagen och beslutande kommunal församling.

En upptagning som avses i 3 § anses förvarad hos en myndighet om myndigheten med eget tekniskt hjälpmedel kan göra den läsbar eller avlyssningsbar. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses däremot förvarad hos myndigheten bara om sammanställningen kan tas fram med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 6 § TF). 7 § gör undantag för personuppgiftssammanställningar som myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra tillgänglig; dessa blir alltså inte allmänna handlingar.^[3]

Rätten att ta del av en allmän handling regleras i 2 kap. 15 § TF: den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av den på stället. En myndighet är dock inte skyldig att tillhandahålla handlingen på stället om det möter betydande hinder. 16 § ger rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En begäran ska behandlas skyndsamt. Myndigheten får enligt 18 § TF inte efterforska vem sökanden är eller vilket syftet är i större utsträckning än vad som behövs för att pröva om det finns utlämnandehinder. Prövningen görs av den myndighet som förvarar handlingen enligt 2 kap. 17 § TF; vägran eller förbehåll får överklagas enligt 19 § TF.^[4][5][6]

Utöver skyldigheten att lämna ut själva handlingen finns i 6 kap. 4 § OSL en särskild skyldighet att lämna ut uppgift ur en allmän handling: en myndighet ska på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Motsvarande gäller gentemot andra myndigheter enligt 6 kap. 5 § OSL. Skyldigheten i 6 kap. 4 § OSL är alltså inte en del av handlingsoffentligheten i 2 kap. TF utan ett separat service- och uppgiftslämnandeåliggande som gäller uppgifter som finns i en allmän handling.^[9]

Begränsningen "det skulle hindra arbetets behöriga gång" markerar den viktigaste skillnaden mot rätten att ta del av själva handlingen: uppgiftsskyldigheten är begränsad till vad myndigheten rimligen kan åstadkomma med hänsyn till sin egen arbetsbörda, medan myndigheten inte får neka rätten att ta del av en befintlig, utlämningsbar allmän handling enbart med hänvisning till arbetsbörda. TF 2:15–16 innehåller dock form- och tillhandahållandebegränsningar (bland annat betydande hinder för tillhandahållande på stället och särskilda begränsningar för vissa kopior och upptagningar), och TF 2:6 styr när sammanställningar ur automatiserad behandling över huvud taget är allmänna handlingar.

Rätten att ta del av handling kan utövas av var och en, och uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 4 § OSL gäller på begäran av enskild. TF:s rätt gäller "var och en" enligt 2 kap. 1 § TF, och OSL 6 kap. 4 § gäller på begäran av "enskild".^[1] OSL 6 kap. 5 § reglerar uppgiftslämnande till andra myndigheter för uppgift som myndigheten förfogar över.^[8] TF 2 kap. 18 § innehåller ett uttryckligt förbud mot att myndigheten på grund av en begäran efterforskar vem sökanden är eller vilket syftet är, utöver vad som behövs för att pröva utlämnandehinder; 17 § reglerar var en sådan begäran görs och prövas. Av lagtexten i OSL 6 kap. 4–5 §§ följer inte något motsvarande uttryckligt förbud mot identitets- eller syftesefterforskning, och 6 kap. 4 § uppställer inte heller något självständigt anknytnings- eller syftesrekvisit. I praktiken kan identitet eller syfte dock behöva klarläggas om det krävs för att myndigheten ska kunna göra sekretessprövningen eller bedömningen av arbetets behöriga gång.^[7]

Bedömningen bygger på TF 2 kap., OSL 6 kap. 3–5 och 7 §§, HFD 2023 ref. 40, JO 1990/91 s. 382 och JO 2022/23 s. 228.^[13][14][15]

• Prövning: TF-spåret prövas enligt 2 kap. 17 § TF av den myndighet som förvarar handlingen, i första hand av den anställde som ansvarar för handlingens vård enligt 6 kap. 3 § OSL; OSL 6:4-spåret prövas av myndigheten som led i uppgiftslämnandeåliggandet. I båda fallen krävs en sekretessprövning, men bara OSL 6:4 ger uttryckligt lagstöd för att hindra utlämnande med hänvisning till arbetets behöriga gång; HFD 2023 ref. 40 ger vägledning om hur det rekvisitet ska tolkas.

• Rättsmedel: avslag på en handling kan som huvudregel överklagas enligt 2 kap. 19 § TF (forum beror av om beslutet fattats av riksdagen, regeringen, ett statsråd eller annan myndighet); avslag på en uppgift enligt 6 kap. 4 § OSL kan som utgångspunkt inte överklagas enligt 2 kap. 19 § TF, eftersom det inte är ett avslag på en begäran att få ut en allmän handling. Den enskilde som får sin uppgiftsförfrågan nekad har därmed ingen formell överklagandemöjlighet enligt TF, men kan begära att myndigheten i stället prövar en formell handlingsbegäran enligt TF 2:1, vars avslag får överklagas enligt TF 2:19.

• Praktiska typfall: 1) En enstaka, tydligt avgränsad uppgift (t.ex. en specifik löneuppgift eller en enskild uppgift i ett beslut) hanteras som uppgiftsförfrågan enligt 6 kap. 4 § OSL; myndigheten lämnar uppgiften om den inte är sekretessbelagd och det inte hindrar arbetets behöriga gång, men sökanden får som utgångspunkt inte ett överklagbart avslagsbeslut om uppgiften nekas. 2) En begäran om många uppgifter eller en fråga som förutsätter omfattande efterforskning leder i praktiken ofta över på TF-spåret, antingen genom att sökanden formellt begär ut handlingen eller genom att myndigheten bör upplysa om att en handlingsbegäran ger ett överklagbart beslut enligt 2 kap. 19 § TF.

3) En formell handlingsbegäran enligt 2 kap. 15 § TF innebär genast- eller så snart som möjligt-prövning, avgiftsfri tillgång på stället för läsning, avlyssning eller avbildning enligt 2 kap. 15 § TF samt mot fastställd avgift för avskrift eller kopia enligt 2 kap. 16 § TF; vid vägran har den enskilde rätt till myndighetens prövning och ett skriftligt beslut enligt 6 kap. 3 § OSL, som får överklagas enligt 2 kap. 19 § TF.^[4]

4) En oklar begäran ska handläggas så att framställningens innebörd styr regelvalet.

Myndigheten ska därför först utreda vad sökanden avser; om oklarheten kvarstår ska begäran presumeras avse handlingen och handläggas enligt 2 kap. TF, med överklagandeanvisning enligt 2 kap. 19 § TF (JO dnr 1061-2013, s. 5–6).

Sökanden kan alltid säkra överklaganderätt genom att begära handlingen formellt.

Identitet eller syfte behöver inte efterforskas utöver vad som krävs för prövningen enligt 2 kap. 18 § TF.^[6]

Bedömningen visar att regelvalet mellan TF-spåret och OSL 6:4-spåret styrs av framställningens innebörd: om sökanden ber om en uppgift ur en allmän handling tillämpas 6 kap. 4 § OSL, om sökanden ber att få ta del av själva handlingen tillämpas 2 kap. TF.^[1]

Vid oklarhet ska myndigheten först utreda vad sökanden avser, och om oklarheten kvarstår presumeras begäran avse handlingen (JO dnr 1061-2013, s. 5–6).^[16]

Arbetsinsatsen styr inte regelvalet – den påverkar i stället undantaget om arbetets behöriga gång enligt 6 kap. 4 § OSL och, för digitala sammanställningar, frågan om en potentiell handling kan tas fram med rutinbetonade åtgärder enligt 2 kap. 6 § TF (nuvarande lydelse efter SFS 2018:1801; JO 1061-2013 hänvisar i sitt beslut till dåvarande 2 kap. 3 § andra stycket TF).^[7][3]

Bevarande och gallring

Grundläggande föreskrifter om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar meddelas i lag enligt 2 kap. 23 § tryckfrihetsförordningen (TF).^[18] Myndigheters arkiv ska enligt 3 § arkivlagen (1990:782) bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar.^[17]

För en befintlig allmän handling som omfattas av en utlämnandebegäran prövas utlämnandet enligt TF och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) oavsett eventuell framtida gallring, och JO har uttalat att en handling som har begärts ut inte får förstöras innan utlämnandefrågan har prövats och ett eventuellt beslut att inte lämna ut handlingen har fått laga kraft (JO 2022/23 s. 228, dnr 5665-2021, med hänvisning till JO 2017/18 s. 178 och JO 1998/99 s. 503).

Spåret styr inte huvudsvaret. Bevarande och gallring aktualiseras i förhållande till utlämnandeprövningen endast i ett snävt scenario: om den begärda handlingen riskerar att gallras under pågående handläggning av utlämnandefrågan. I huvudfallet – en enstaka uppgiftsförfrågan enligt 6 kap. 4 § OSL – aktualiseras gallring normalt inte under handläggningstiden, och regelverket i 2 kap. TF respektive OSL 6 kap. 3–4 §§ gäller fullt ut. Spåret blir relevant först om myndigheten överväger gallring av just den begärda handlingen innan utlämnandebeslutet vunnit laga kraft, och då fungerar JO 2022/23 s. 228 som stoppregel: förstöring är då otillåten.^[13]

Tekniska hjälpmedel för automatiserade upptagningar

Utöver rätten att få en uppgift enligt 6 kap. 4 § OSL kan en enskild enligt 6 kap. 6 § OSL begära att själv få använda myndighetens tekniska hjälpmedel för att ta del av upptagningar för automatiserad behandling. Samma begränsningar gäller som för 6:4 – sekretess och arbetets behöriga gång – samt två ytterligare hinder: risk för förvanskning eller förstörelse, och att hjälpmedlet används för att nå upptagningar som inte är allmänna handlingar hos myndigheten.^[19]

Den praktiska skillnaden mot 6:4 är att ett avslag på en 6:6-begäran är överklagbart enligt 6 kap. 7 § första stycket 3 OSL, till skillnad från avslag på en 6:4-uppgift, som inte kan överklagas (jfr överklaganderesonemanget ovan).^[10]

Varför spåret inte styr huvudsvaret. OSL 6:6 förutsätter en upptagning för automatiserad behandling och tillgång till ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över; en enkel uppgiftsförfrågan enligt 6:4 löses normalt utan att sökanden själv behöver använda myndighetens utrustning. Spåret blir relevant när sökanden vill ta del av strukturerad data i en myndighets dataregister och utlämnandeformen – inte uppgiften i sig – är den egentliga frågan.

Frågan är formulerad som en generell jämförelse mellan att begära ut en allmän handling och att ställa en enstaka fråga om uppgift, inte mot en specifik handling med specifik sekretessbedömning.^[1] Om den i stället gäller en uppgift i en konkret handling blir utfallet oftast beroende av tillämplig sekretessbestämmelse och av arbetets behöriga gång i det enskilda fallet, varför en konkret sekretessprövning då krävs.^[14]

Avgränsningen mot en enskild sekretessregel är medveten: svaret är generellt och ämnesöversiktligt, inte bundet till en specifik myndighet eller handling. Vid en konkret begäran måste tillämplig sekretessregel och arbetets behöriga gång prövas i det enskilda fallet.

Det finns en osäkerhet kring hur långt uppgiftsskyldigheten i 6 kap. 4 § OSL sträcker sig i förhållande till antalet uppgifter och arbetsinsatsen. Praxis ger viss vägledning men lämnar en öppen proportionalitetsbedömning.^[15] Gränsen för vad som utgör "arbetets behöriga gång" är därmed inte absolut och kan variera beroende på myndighetens resurser och hur pass tidskrävande uppgiften är.

Frågan om tidskravet för uppgiftslämnande enligt 6 kap. 4 § OSL (jämfört med TF 2:15–16:s skyndsamhetskrav) behandlas inte här separat; frågan får i förekommande fall bedömas med ledning av den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900) och myndighetens egna rutiner, vilket inte är källsatt här.

Sektionsstödet omfattar HFD 2023 ref. 40 (mål 5894-22), JO 1990/91 s. 382, RÅ 1994 not 296, prop. 1979/80:2 och prop. 1990/91:60, samt SOU 2002:97. Hänvisningarna till Offentlighetsjouren har lämnats utanför den slutliga framställningen: endast primära rättskällor och auktoritativ praxis bär texten.

Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2023 ref. 40 (mål 5894-22) – som direkt gällde 6 kap. 5 § OSL men ger stark ledning för 6 kap. 4 § genom samma rekvisit ”arbetets behöriga gång” – uttalat att undantaget tar sikte på om utlämnandet av uppgiften vid tidpunkten för begäran kan anses hindra arbetets behöriga gång hos myndigheten, exempelvis när uppgiften inte finns tillgänglig utan omfattande efterforskning eller en annars mycket krävande arbetsinsats.^[14]

JO har i JO 1990/91 s. 382 uttalat att en enskild som begär enstaka uppgifter ur en allmän handling som huvudregel ska få uppgifterna, i förekommande fall per telefon, om inte sekretess eller arbetets behöriga gång hindrar det. Uttalandet är omvänt proportionerligt: myndigheten ska kunna lämna ut en enstaka uppgift per telefon utan att först ta fram själva handlingen, men detsamma kan inte krävas om sökanden ber om ett stort antal uppgifter eller hela innehållet i en omfattande handling.^[15] Gränsen avgörs i praktiken av en rimlighetsbedömning som utgår från om arbetets behöriga gång hindras. Regeringsrätten har i RÅ 1994 not 296 tillämpat motsvarande 15 kap. 4 § sekretesslagen, som numera motsvaras av 6 kap. 4 § OSL, och bekräftar därmed bestämmelsens rekvisit.^[20]

Förarbetena till motsvarande äldre regler i sekretesslagen, som numera motsvaras av 6 kap. 4 § OSL – prop. 1979/80:2 och prop. 1990/91:60 – pekar i samma riktning: uppgiftsskyldigheten ska ses som ett komplement till handlingsoffentligheten, tar särskilt sikte på enstaka uppgifter och begränsas av sekretess och av hänsyn till arbetets behöriga gång.^[21] Förarbetena uttalar att regleringen i 2 kap. TF och den numera upphävda 15 kap. 4 § sekretesslagen (numera 6 kap. 4 § OSL) går i vissa avseenden längre än serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen, och prop. 1979/80:2 framhåller att informationsskyldigheten enligt föregångaren till OSL 6:5 är mer vidsträckt än den enligt föregångaren till OSL 6:4 eftersom den avser varje uppgift som myndigheten förfogar över, inte bara uppgift ur allmän handling.^[22][8]

SOU 2002:97 beskriver samma uppdelning och konstaterar att det inte alltid är enkelt att avgöra om en begäran avser utfående av handling eller uppgift.^[23]

Slutsats. Att fråga om en enstaka uppgift ur en allmän handling och att begära ut själva handlingen är två skilda rättsliga spår med skilda regelverk, skilda prövningsgrunder och skilda rättsmedel.

TF-spåret – begäran att ta del av handling. En begäran att ta del av en allmän handling grundas på 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) och riktar sig till "var och en".^[1] Myndigheten ska enligt 2 kap. 15 § TF genast eller så snart det är möjligt pröva begäran och lämna ut handlingen utan avgift på stället, för läsning, avlyssning eller avbildning. Avskrift eller kopia lämnas dock mot fastställd avgift enligt 2 kap. 16 § TF.^[5] Myndigheten får vägra eller förena utlämnandet med förbehåll endast om sekretess följer av offentlighets- och sekretesslagen (OSL); prövningen görs av den myndighet som förvarar handlingen enligt 2 kap. 17 § TF. TF 2:18 innehåller ett uttryckligt förbud mot att myndigheten efterforskar vem sökanden är eller vilket syftet är, utöver vad som behövs för att pröva utlämnandehinder. Ett avslags- eller förbehållsbeslut får som huvudregel överklagas enligt 2 kap. 19 § TF; forum beror på beslutsfattare.

OSL-spåret – enstaka uppgiftsförfrågan. En begäran om en enstaka uppgift ur en allmän handling är däremot enligt gällande rättsuppfattning inte en begäran att ta del av handlingen utan en uppgiftsförfrågan enligt 6 kap. 4 § OSL. Myndigheten ska på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. OSL 6:4 gäller gentemot enskild; 6 kap. 5 § OSL reglerar motsvarande uppgiftslämnande till andra myndigheter för uppgift som myndigheten förfogar över.^[8]

Praktisk skillnad. TF-spåret får inte nekas enbart med hänvisning till arbetsbörda; myndigheten ska tillhandahålla en befintlig, utlämningsbar handling.^[4] OSL 6:4 däremot begränsas av "arbetets behöriga gång", vilket markerar den viktigaste skillnaden: uppgiftsskyldigheten är begränsad till vad myndigheten rimligen kan åstadkomma med hänsyn till sin egen arbetsbörda.^[7] Praxis (JO 1990/91 s. 382; HFD 2023 ref. 40, som gällde 6:5 men ger stark ledning för 6:4 genom samma rekvisit) visar att gränsen är omvänt proportionerlig mot antalet uppgifter och arbetsinsatsen.^[14]

Överklagande. Ett avslag på en uppgiftsförfrågan enligt OSL 6:4 är inte överklagbart på samma sätt som ett avslag på en handlingsbegäran, eftersom 6 kap. 4 § OSL inte ger en överklagbar rätt i handlingsoffentlighetens mening.^[10][12] Om den enskilde vill ha en formellt överklagbar prövning bör hen i stället begära att få handlingen utlämnad enligt 2 kap. 1 § TF; ett avslag på en sådan begäran får överklagas enligt 2 kap. 19 § TF.^[6] Detta är en viktig praktisk mekanism.

Reservation. Gränsen för "arbetets behöriga gång" är inte absolut och kan variera beroende på myndighetens resurser och hur pass tidskrävande uppgiften är.^[15] Vid en konkret begäran behöver sekretessprövningen och proportionalitetsbedömningen göras i det enskilda fallet.